“净土保卫战”有了法治保障

　　与相关法律相比，《土壤污染防治法》有哪些的不同和亮点，下一步将如何做好土壤污染防治工作，请听环境法学专家详细评说。

　　■目的

　　让老百姓吃得放心，住得安心

　　土壤和水、大气一样，是人类不可或缺的生存要素。土壤资源保护形势严峻，首次全国土壤普查结果显示，从点位监测看，全国土壤总的超标率达到16.1%，总体不容乐观。

　　“《土壤污染防治法》与推动生态文明建设，推进经济社会可持续发展，大的方向完全一致，通篇贯彻了让老百姓吃得放心，住得安心的立法目的。”全程参与《土壤污染防治法》制定起草研究工作的武汉大学环境法研究所前所长王树义说。

　　长期以来，我国缺乏土壤污染防治的专门法律，部分土壤污染防治措施分散于《环境保护法》《土地管理法》《水污染防治法》《农业法》《固体废物污染环境防治法》《农产品质量安全法》《矿产资源法》《草原法》《基本农田保护条例》《水污染防治法实施细则》《农药管理条例》《危险化学品安全管理条例》等法律法规中。相关规定存在土壤污染防治的标准体系不健全，要求不明确，责任不清晰，监管部门缺少有效的法律依据等不足，难以满足当前和今后土壤污染防治的要求。

　　“《土壤污染防治法》是我国首次制定土壤污染防治的专门法律，填补了我国污染防治立法的空白，完善了我国生态环境保护、污染防治的法律制度体系。”同样参与立法的北京理工大学环境资源与能源法研究所所长罗丽对记者说，《土壤污染防治法》就土壤污染防治的基本原则、土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容均做出了明确规定，将为我国开展土壤污染防治工作，扎实推进“净土保卫战”提供法治保障。

　　■亮点

　　调整立法框架，注重风险规制

　　在总结环境保护法律法规制定和实施过程中的经验后，《土壤污染防治法》做出多处调整和创新。

　　北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞在仔细研究过法条后对记者说，一是立法体例（立法框架）有了很大调整。《土壤污染防治法》按照“总则——规划、标准、普查和监测——预防和保护——风险管控和修复——保障和监督——法律责任——附则”的逻辑框架进行制度设计，将“监督”与“保障”的内容合于一章，并后移至“法律责任”一章之前。这一点，同《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等立法均是先专章规定“监督管理”不同。

　　“我们的很多环境问题与规划密切相关，规划做得好，可以避免很多环境污染的产生。过去我们把规划总是放在总则里，带上一两条就算了。现在我们非常重视规划、标准，并与普查和监测，构成独立一个章节。”王树义说。

　　二是树立和贯彻了风险规制的思维。专门用一章对土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等风险规制的内容进行了全面规定。

　　三是运用了类型化的方法和技巧。按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，对农用地进行分类管理，分类施策，而不是简单僵化地“一刀切”。

　　四是环境保护的思维模式有了重大转变。此前，很多环境立法基本上偏于重视生产生活行为对环境的不利影响，注重通过规划制度、环评制度、许可证制度等进行规制，没有或很少关注已有环境的状况对拟建项目可能的不利影响（环境质量、人体健康、财产安全等）。《土壤污染防治法》改变了这一思维定式，第五十九条规定，有土壤污染风险的建设用地地块，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。“这是一个非常了不起的进步。”杨朝霞说。

　　■罚则

　　加大处罚力度，彰显法律威慑力

　　“环境立法不能走过去守法成本高、违法成本低的老路。”王树义告诉记者，这部法律处罚的力度比较大，立法中注意让法律显示出威慑力。

　　一是加大对环境保护主管部门或者依照本法规定行使监督管理权的部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚力度。罗丽作了进一步分析，《水污染防治法》第八十条仅规定了“环境保护主管部门或者依照本法规定行使监督管理权的部门”“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”；《大气污染防治法》第一百二十六条仅规定“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的，依法给予处分”。而《土壤污染防治法》第八十五条不仅明确做出此类规定，而且还明确规定“依照本法规定应当做出行政处罚决定而未做出的，上级主管部门可以直接做出行政处罚决定”，进一步加大了对相关责任人的行政处罚力度。

　　二是法律责任的设计更加注重惩处的有效性和人性化。杨朝霞说，一方面，大大加大了对违法行为的惩处力度，显著提高了违法成本。譬如对出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的单位和委托人，提高了处罚上限，并且规定恶意串通，出具虚假报告，造成他人人身或者财产损害的，应当与委托人承担连带责任。本法多处提高了罚款限额，有的是“二十万元以上二百万元以下”，有的甚至到了“五十万元以上二百万元以下”。还多处规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，进行行政拘留。另一方面，又注重通过“责令改正”的运用（共有9处），强调对违法行为的遏制和改正，而不是一罚了事。

　　三是丰富了处罚种类，在“责令改正”“罚款”“责令整治”“责令改正或者责令限制生产、停产整治”“责令拆除，处以罚款”“强制拆除”“责令停业、关闭”等的基础上，增加“没收违法所得”，并在多处规定了“没收违法所得”处罚种类，保障《土壤污染防治法》有关制度和措施的实施。

　　■执行

　　完善配套制度，做好法律衔接

　　法律出台后，如何执行很关键。

　　罗丽认为，首先应完善配套法律制度，加强土壤污染防治法律制度的实施。根据《土壤污染防治法》第八条关于“国家建立土壤环境信息共享机制”的规定，为落实相关制度，尚须相关主管部门共同努力，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息平台，实行数据动态更新和信息共享。再如，《土壤污染防治法》第十二条明规定加强土壤污染防治标准体系建设，生态环境部近日实施的《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》，加强了国家土壤污染防治标准体系建设，保障了《土壤污染防治法》有效实施。同时，地方人民政府也应依据《土壤污染防治法》的相关规定，尽快加强土壤污染防治标准体系建设。

　　其次应做好相关法律制度之间的有效衔接，保障土壤污染防治法律制度和措施具体落实。如根据《土壤污染防治法》规定社会组织可以提起民事公益诉讼，与《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律形成有效衔接。同时，根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，当发生《生态环境损害赔偿制度改革方案》所规定的适用范围内的生态环境损害情形的，省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起生态环境损害赔偿诉讼。这样，为确保相关主体依法诉讼，有必要进一步明确相关制度的衔接机制，确保相关制度的具体实施。

　　“土壤污染的预防问题不是仅靠这部法律就可以解决的。”王树义认为，土壤污染的预防还要靠《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》等相关法律共同发力。因此，下一步在修订这些污染防治法律的时候，应当特别注意这些法律与《土壤污染防治法》的衔接。